Page 53 - 土地改革紀念館電子報-第六期20221215

台灣土地使用管制的演變脈絡（四）

徐國城

中國文化大學都市計劃與開發管理學系

教授兼系主任

接續土地改革紀念館電子報第五期之台灣土地使用管制的演變脈

絡（三）一文中所述，1970 年代貣，陸續藉由「區域計畫法」及「非
都市土地使用管制規則」的制訂奠定了臺灣非都市計畫地區的管制基
礎，整體土地使用管制制度，便是在這樣的歷史背景下，逐漸架構出來。在都市計畫地區與非
都市計畫地區之二元管制框架後，都市土地係以「都市計畫法」為主要管制法令，非都市土地

則由「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」等相關法令為之，由於兩套相異的管制機
制不僅寬嚴不一，使用申請等程序顯著不同外，其所能允許的土地使用類型與強度規定亦有所
差異。是故，當非都市土地為因應地區發展或資源保育需要時，常透過變更為都市土地的途徑
為之，然而，民眾長久以來存有「非都市土地變更為都市發展用地，即為土地價值提昇」的觀

念，卻也使得非都市土地的變更行為在某種程度上，被地方政府視為討好選民的工具，並窄化
為地方治理之政績展現與促進地區經濟產業活絡的催化劑，以致於非都市土地使用變更制度的
運作過程，總是隱約可見政經因素的影響，而扭曲了制度執行之目的與原則（徐國城、賴宗裕，

2007）。

以新訂或擴大都市計畫此種土地變更途徑為例，公部門為因應資源管理需要、配合中央或
地方之重大建設或施政計畫等目的，可透過採新訂或擴大都市計畫的方式將非都市土地變更為
都市計畫地區土地，此舉係屬非都市土地使用變更制度中，大規模且由公部門所主導之變更行

為（賴宗裕、陳立夫，2007），相較於私部門所提出之零星變更、新訂或擴大都市計畫之申請，
若未能在規範完備且效率利用的前提下進行，將形成土地資源與周邊配合之公共基礎建設的浪
費，且由於其多屬大面積之整體變更，在欠缺變更總量與區位的妥適考量下，將產生公部門形
塑城鄉蔓延發展之的弔詭情形（徐國城、賴宗裕，2007）。此種非都市土地變更途徑於 1981 年

10 月時，為因應公共設施保留地之取得問題，內政部訂頒「除配合國家及地方重大建設外，
原則上應暫緩辦理擴大及新訂都市計畫」執行要點，暫時停辦新訂或擴大都市計畫作業，隨著
「都市計畫法」於 1988 年 7 月進行修正，刪除公共設施保留地之取得時限，加以 1992 年 7 月
28 日，行政院函頒「當前重要土地問題加強公共建設用地取得、貫徹土地漲價歸公、防止土

地投機等三專題研議結論分辦計畫」，明定採新訂或擴大都市計畫途徑，辦理都市計畫之開發
時，可透過區段徵收實施之方式，達成公共設施興設之目的，無需再由政府編列經費支應。此
後，由於新訂或擴大都市計畫案多屬大規模之開發建設計畫，不僅顯著且亦達到地方首長宣示
政績之效果，故各地方政府即偏好透過此一變更途徑，進行都市計畫地區土地之擴編與開發。

另一方面，鑑於土地利用行為複雜且開發型態漸趨多樣化，乃延續先前制度路徑的脈絡，
持續進行制度的邊際修正，包括：於 1994 年訂定「環境影響評估法」及「水土保持法」； 1995
年訂定「非都市土地開發審議規範」，作為區域計畫擬定機關審議非都市土地申請開發案件的