Page 21 - Adobe Photoshop PDF

日本突发事件危机管理探析

顺利并增进福祉之目的。 作的应急机制。横向上，保健所与地方政府、警
由气象厅所组建的世界一流的仪器等物质保 察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究
障可以十分充分地完成在现有人类能够预测范围 所等都建立了协调关系。在日本突发公共卫生应
内的观察与预测，特别是长期以来对地球环境、 急处理系统中，消防（急救）、警察、通信、铁
气候、温度、湿度、潮汐、海洋、波浪、地质以 道、电力、煤气、供水等部门也按照各自的危机
及地震方面的覆盖网更在可以在关键时候发挥重 管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管
要作用。信息已经在形成全民覆盖的规范网络， 机构突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是
当地震发生时，同时在广播与电视发送。对于手 收集信息并制定和实施应急对策。平时，国立传
机端，日本主要运营商也实现了全网覆盖。卫星 染病研究所感染信息中心进行法定的传染病发生
由内阁卫星情报中心负责，其目的是为了防卫等 动向跟踪监视调查并根据情况在网上公开 [27] 。
有关安全保障及大规模灾害所对应危机管理的情 在信息传播方面，日本《广播法》第 107 条
报收集为目的的卫星开发政策。2019 年日本新 灾害场合规定：“国内主要广播等行为当遇到台
增加 744 亿日元，用于负责卫星的开发与运行费 风、大雨、洪水、地震、大规模火灾及其他灾害
用。目前该部门负责管理似增加光学卫星 4 个、 发生或者即将发生时，其预防发生，抑或受灾减
激光卫星 4 个、数据转播卫星 2 个，共计 10 个的 轻作用的场合，其必须播放……第 130 条重大事
目标 [26] 。 故条款：被指定播放机构因设备原因停止播放发
（三）预警系统 生时，不可以延迟，必须在第一时间向总务大臣
[28]
日 本建立了“全国瞬时警报系统”，也称 报告” 。NHK 为日本官方报警与灾害信息发布
J-ALERT，即用通讯卫星与市町村协同防灾行政无 机构，既有权威性，同时也是责任。
线与有线广播电话，在有紧急情报时瞬间传达全
五、危机管控力量
日本居民。该系统由 2004 年总务省消防厅开发以
及多次整备于 2007 年开始运行使用。在对应大规 在突发事故与危机灾害发生时，最为紧迫的
模自然灾害也包括导弹等武力攻击等情报时，其 任务是紧急求助与救援，其中减少人员伤亡与财

信息能直接瞬时传达，这也是它所谓最大的特长。 产损失是第一任务。日本在长期与自然搏斗的过
其情报包括紧急事态发生时传达指定的行政机关、 程中，练就了一支训练有素、装备优良的专业救
指定地方行政机关、指定公共机关并扩大至各省 援队伍。日本直接承担事故与灾害求助任务的主
厅公共机关、大众媒体、公立学校、医院等。以 要是消防员、警察、自卫队、医疗救护人以及当
近三年为例，该系统在 2016 年、2017 年都因朝鲜 地的志愿者。
发射弹道导弹时曾启动。启动的直接结果是都道 （一）消防力量
府县及市町村收到紧急情报，防灾行政无线系统 日本不论事故还是救灾，第一线的第一支队
自动启动。有地方如兵库县甚至进行了避难训练。 伍始终是消防员。日本制定于 1948 年的《消防
在居民早期避难与预防措施等方面能期待较大限 法》在其总则中就提出“本法律为实现火灾预
度地减轻灾害，同时也为提高地方与共同团体的 防、警戒与扑灭、保护国民身体及财产免于火
危机管理能力提供有力的技术支持。 灾、减轻火灾及地震等损失、实施灾害时伤病者
日本注重应急管理体制的创新，改变了传统 转移运送、维持更安宁生活、以资进公共福祉之
[29]
上以防灾部门和卫生部门为主的分立管理方式， 目的” 。较为值得注意的是《消防法》中有直
而以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的 接引用《基本法》的部分条款，实际是同一灾害
一元化管理体制。日本在经历了 1995 年阪神大地 在不同工作领域的重叠。日本消防组织分为消防
震的惨痛教训后，加强了危机管理与政府纵向集 本部与消防团两部分，消防本部共有 728 个，共
权应急功能，在纵向上实行中央都道府县及市町 1719 个消防署，职员 16 万。消防团共有 2209 个，
村三级防救灾组织管理，建立了各省、厅分工合 成员 84 万，消防团全部设置在市町村，可以被理

日本研究·2020 年第 2 期 19