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日本突发事件危机管理探析

害发生前（可预测或部分预测）对策、灾害发生 灾计划”的有益补充。值得一提的是，日本各地
第一时间情报收集、联络体制确立、灾害扩大、 区的防灾计划是根据本地的地理特性所决定的，
二次灾害预防的紧急复原活动、救助、医疗、灭 因此差异性也较大，如北海道地区主要涉及暴雪，
火活动、紧急输送、交通确保活动、收容避难人 而西南地区则涉及台风与暴雨等内容较多，这种
员情报提供活动、物资调配，供给活动、卫生保 针对性特征也为计划的落实提供了有力保障。
健防疫及遗体对策活动、稳定社会秩序与物价活 “业务防灾计划”由指定行政机关长（企事业
[8]
动、应急教育有关活动及接收自发支援活动” 。 单位、民间团体负责人）负责制定，同时不得与
从 1963 年开始制定防灾计划以来，“基本防灾计 “基本防灾计划”相矛盾。它包括《国土形成计
划”经历过 21 次修改，最近一次为 2019 年。在 划》《森林法》《特殊土壤地带灾害防治振兴暂时措
修正中列出新旧对比，如：“基于去年发生灾害的 施法》《首都圈整备法》《特定多目的堤坝法》《暴雪
对应与教训，特订制如下修正：对于南海海沟地 地带特别措施法》《近畿圏整备法》《中部圈开发整
震临时情报发表的对应；对于外国人防灾气象情 备法》《海洋污染及海上灾害防止法》《社会资本整
报的多语种化；行政、NPO 三者联协情报共有会议 备重点计划法》等内容 [11] 。其内容既包括地理概
[9]
的事务与强化等” 。该内容细致入微，且与时俱 念，也包括在经济圈上的行政区域及大领域的专
进。 业圈。防灾计划必须每年讨论，必要时要修订并
“地区防灾计划”是危机灾害发生的具体落 同时指定公共机关在完成本计划时要上报到所属
实。灾害没有中央与地方之别，即使发生在东京 部门，最终抵达内阁总理大臣，并要求其公开发
的灾害也仍然是地区灾害，衡量灾害的是级别而 布。
不是地点。因此，所有防灾计划的落实，最终要 除上述自然灾害外，防灾还包括突发公共卫
靠“地区防灾计划”。东日本大地震后，政府增加 生事件应急管理体系。该体系由主管健康卫生、
了自助与互助条款，尤其是地区共同体（社区或 福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心，
当地其他公共团体）作为防灾活动的重点推进， 这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。日
添加了“基本防灾计划”与“地区防灾计划”中 本突发公共卫生事件应急管理体系覆盖面很广，

市町村内一定地区普通居民与商铺、个体等共同 包括由厚生劳动省、8 个派驻地区分局、13 家检
应对防灾活动，这也是“地区防灾计划”的一个 疫所、47 所国立大学医学系和附属医院、62 家国
较大创新。地区居民与行政机构共同参与防灾活 立医院、125 家国立疗养所、5 家国立研究所构成
动的计划，各地根据本地的地理、气候等特殊性 的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统；
应对可预见灾害，计划灾害范围、活动体制、防 由都道府县卫生健康局、卫生检验所、保健所、
灾训练、物资装备补给、互相支援等活动。“地区 县立医院、市村町及保健中心组成的地方管理系
防灾计划”在制定后，就基于该计划进行防灾的 统。
实践，定期评估计划的现实性与操作性，以便修 （二）实施主体
正不足之处，使得救灾活动持续有效。另外，应 中央防灾会议是落实救灾的常态实施主体机
对市町村防灾会议提案，在防灾会议接收到提案 构。中央防灾会议是内阁重要的会议之一，以内
时，会议方应接受居民提出意见，对其自发的防 阁总理大臣（会长）为首的全内阁部门会议，也
灾活动给予最大限度的尊重。地方独立行政法人、 包括指定的公共机关代表及部分该领域专家学者
港务局、土地改良区等其他公共设施管理者及都 所构成，会议推进“基本防灾计划”的制定与实
道府县地区的电力、燃气、交通、通讯及其他公 施。首相任会长，由首相任命的防灾担当大臣及
益事业法人团体由该地行政第一负责人指定 [10] 。 其他国务大臣任委员。下设干事会与专门调查会，
“地区防灾计划”是防灾落实的真正发生地，与基 干事会由内阁府大臣任干事会会长，顾问为内阁
本计划的原则性规定不同，地区防灾计划更具有 危机管理监，由内阁政府政策官（防灾担当）任
现实性、地方性与可操作性，当然也是“基本防 副会长，下设各府省厅局长为干事。

14 日本研究·2020 年第 2 期