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日本突发事件危机管理探析
供航空公司专用的特殊车辆以用于灾区救援工作。 会生产生活的脆弱性；（4）减轻、回避对于意外
对于像永旺集团零售企业等提出要确保店铺场馆 事态危险的技术与方法。在知识普及方面其总结就
提供给应援队伍使用。确保联协企业的优先权， 是对于台风登陆及“行走”路线以及预估受灾在事
为应急救灾提供了较为坚实的物质保障。所有上 前情报的报道不充分，没有能让民众能充分意识到
述公司或独立法人均有法人番号且是联协注册机 台风的危害性，并没能及时传达到当地居民 [16] 。台
构，因此官民一体的救灾机构全覆盖日本并不夸 风不同于地震，在相当程度上可以预测，因此总
张。 结经验，吸取教训是能减少灾害损失的唯一方法。
但当时日本已经进入所谓的“1955 年体制”，政治
三、危机管控的制度建设
稳定，经济明显恢复，“已经不是战后”的言论开
战前日本忙于侵略战争，灾害与危机虽然常 始流行，这一背景下依然每年有超过 5000 名受害
发，但救灾机制与体系并没有制度化，特别是法 者的现实充分说明了“防灾意识低下，避难对策
[17]
律化。1946 年 12 月日本南海地区发生 8 级地震， 不备等问题” 。日本政府同时认识到防灾气象
中部以西地区严重受害，导致 1443 人死亡和失 活动、气象知识普及的重要性。台风暴露了行政
踪，日本政府于 1947 年紧急出台了《灾害救助 防灾的弱点，是行政防灾体系化、制度化的催生
法》，明确规定了灾害救助的适用标准、救助种 剂。以此为契机，日本以图防灾行政体制法律化
类、经费支出方式以及国库负担比例等 [15] 。《灾害 运动达到一个高潮 [18] 。另外这一时期日本加入世
救助法》是日本近代以来第一部专门的灾害救助 界卫生组织（WHO），制定了《检疫法》，该法规
的法律。该法颁布以来一直有所修改与补充，最 定凡进入日本的海上、空中交通工具均要接受检
近一次在 2019 年，修改内容为增加若干补充细则 验检疫，以求预防感染的必要措施。其内容分成
的条款，可见其是一部活的法律。 检疫、隔离、审查、紧急避险等章节，包含范围
（一）法律体系的机制化 十分完备 [19] 。
在自然灾害中，虽然人们熟知的观念里地震 （二）法律体系的健全化
排在头号，但实际即便日本作为地震多发国，也 日本吸取前次灾害的教训，于 1961 年 10 日
并没有构成日常的灾害。危及日本常态自然灾害 制定了《灾害对策基本法》。该法律既是灾害过后
是台风与降水（包括降雪），而且台风往往伴随 的成果，同时也是政府与党内外斗争的结果。该
着降水。1959 年 9 月伊势湾台风席卷日本，造成 法律旨在防灾行政的整备与推进，主要包括：防
5098 人死亡（含失踪），此次台风也是明治以后 灾有关责任的明确化、国家及地方防灾体制的确
当时为止日本死亡人数最多的一次自然灾害，是 立、防灾计划拟定、强化灾害对策、灾害应急
战后日本最严重的三次灾害之一，也是日本观测 对策的迅速性与适当性、灾后重建（复旧还是复
①
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史上最大的一次登陆台风 ，如爱知、三重县建筑 兴） 的实施、负责任务内容适当化、紧急事态
房屋损毁率为 83%。日本于 9 月 30 日设置“中部 灾害措施与对策的确立等内容 [20] 。该法是关于救
日本灾害对策本部”，在救灾过程中，日本明确了 灾的核心法律，也是救灾法律体系中唯一被称为
为国民灌输防灾救灾观念乃是政府的责任，并总 “基本法”的法律（以下简称《基本法》）。《基本
结如下教训：在认识方面保持警惕性，（1）认识 法》颁布后日本陆续颁布《台风常袭地带灾害防除
到复合异常气象发生的可能性；（2）对于居住环 特殊措施法》（1958）、《特大灾害对应处理特别财政
境的潜在性危险有所认识；（3）认识到现当代社 援助法》（1962）、《活火山对策特别措施法》（1973）、
① 伊势湾台风被称为昭和三大台风，另外两次分别为 1934 年室户台风，死亡 3036 人，1945 年枕崎台风，死亡 3756 人。
② 日语常用复旧一词，指简单恢复到原貌，而复兴一词则包括改进提升之意。表面上，复旧没有复兴更具进步色彩，但实际上灾
后复旧简单，执行容易，而复兴则涉及资金、规划等方方面面内容，因此规划执行相对困难些。现实中，即便是复旧，也几乎没有完全
的原貌复旧，大多在一定程度上有所创新，即复兴。
16 日本研究·2020 年第 2 期
