Page 145 - LICENCIAMENTO E COMPENSAÇÃO AMBIENTAL NA LEI DO SISTEMA NACIONAL DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO (SNUC)

128 Licenciamento e Compensação Ambiental na Lei do SNUC • Bechara

autorização, sua concessão pela Administração Pública é discricionária, ou
seja, ao agente público cabe analisar a conveniência e oportunidade do seu
deferimento, inexistindo direito subjetivo do interessado”. 108

A reforçar a diferença entre licença e autorização, José Afonso da Silva, com
muita propriedade, aduz:

“A licença só é pertinente naquelas hipóteses em que preexiste o direito
subjetivo ao exercício da atividade. Se esse direito não existe, se o exercí-
cio da atividade vai nascer com o ato da autoridade, então este não será li-
cença. Pode ser concessão, pode ser permissão ou autorização, não licença,
pois esta é um ato que pressupõe que aquele em favor de quem é liberada
seja titular do direito.
[...]

A autorização é ato precário e discricionário, porque não pressupõe um di-
reito anterior a ser exercido. Vale dizer, o direito ao exercício da atividade
autorizada nasce com a outorga da autorização. Ao contrário, ela pressu-
põe uma proibição geral, expressa ou decorrente do sistema, ao exercício
da atividade. Sua outorga consiste, assim, em remover esse obstáculo em
favor de alguém, por razões de conveniência ou de mera liberalidade da
Administração.” 109
Daí decorre o entendimento de que a licença é um ato declarativo (declara-
ção de um direito preexistente) e a autorização é um ato constitutivo (criação de
um novo direito). 110
Importante frisar que, embora a licença tenha presunção de definitividade
e a autorização, ao contrário, seja precária, tanto uma como outra podem ser
extintas em situações específicas, equivocando-se aqueles que afirmam que
a definitividade da licença significa irrevogabilidade ou permanência absolu-
ta. Ter isso claro é por demais relevante para confrontar os que não aceitam
a licença ambiental como verdadeiro ato de licença, apenas pelo fato de ter

108 Licença ou autorização ambiental?, p. 183.
109 Direito ambiental constitucional, p. 280.
110 Ao classificar os atos jurídicos quanto a sua tipologia (i.e., natureza), Oswaldo Aranha Bandei-
ra de Mello destaca os negócios jurídicos, constitutivos e declaratórios de direitos, e as pronúncias
jurídicas de conhecimento ou desejo (que não nos interessa no momento). E claramente encarta
a autorização na categoria dos atos constitutivos e a licença na categoria dos atos declaratórios.
Mas, quanto a esta última, faz uma ressalva: a licença não é constitutiva “quanto ao gozo do di-
reito, porém o é quanto ao seu exercício. Este só pode licitamente ser levado a efeito depois de
licenciada a atividade de que alguém tinha o gozo do direito. Por isso se diz que é constitutiva
apenas sob o aspecto formal” (Princípios gerais do direito administrativo, p. 578). Também defen-
dendo a natureza constitutiva das autorizações e declaratória das licenças: PIRES, Luis Manuel
Fonseca. Ob. cit., p. 22.

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