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日本大米支持政策的演变路径和特点研究

后也继续得到了延续。 作为饲料处理和饲料大米与进口饲料谷物行之间
2018 年，与限产挂钩的大米直接支付政策被 的差价未能得到填补等问题，也都制约了饲料大
取消，作为弥补收入损失的“缓解收入减少影响的 米政策长期难以落实。
措施”被保留下来。同时对农民补贴的重点转为 以 表 2 日本《食物农业农村基本计划》
旱田作物为对象的“弥补不利生产条件的措施”和 的生产及粮食自给率目标
“提升水田使用效率的直接支付补贴”，并且围绕促
进战略性农作物扩产政策开始实施。政府补贴政策
与大米限产政策的脱钩，客观上赋予了农民更多的
选择农作物品种的自由，也将给大米产业带来了更
多的自由发展空间，彻底消除了限产政策的弊端。
（二）直接支付补贴政策的扶持品种
2018 年的改革废止了限产政策的直接优惠制
度，即大米直接支付补贴制度。日本粮食政策从如
何降低大米生产的影响调整为如何把临时性的“战
略性作物”上升为“主要种植作物”。毋庸置疑，
其目的是希望能够长期地利用稻田种植小麦、大豆
等加工用大米、饲料大米等战略性作物，以此来建
立水旱两作复合经营体系 [10] 。该政策并不是为了推
行转耕，而是作为独立的大米政策，力图将上述农
作物提升为“主要种植作物”，而直接支付补贴制
度也是配合推进改革的主要措施。
表 2 显示的是第四次《食物农业农村基本规 资料来源：農林水産省 . 食料農業農村基本計画
划》设定的 2025 年生产目标及自给率目标。日本 [EB/OL].[2020-03-05]. https://www.maff.go.jp/j/keikaku/

政府一方面预测主粮大米的实际产量将比 2013 年 k_aratana/pdf/2_keikaku_gaiyou.pdf.
减产 100 多万吨，另一方面估计市场会对新需求大 荏开津典生（1987）曾经对作为替代转耕政
米、小麦、大豆以及饲料大米的需求有所增加。因 策的饲料大米政策作过这样的论述，“以目前财
此，对饲料大米设定了非常积极的产量目标。另 政支出为前提，如果采用饲料大米政策代替转耕
[11]
外，虽然没有对畜产品制定增产指标，但是，推动 政策的话，政府管制米的价格必须下降 17%” 。
日本国产饲料大米和青贮饲料代替进口饲料的政 模型以 1970 年代至 1980 年代前期的粮食管理费
策，实际上也是充分显示了日本政府提升食物自给 用，即将 8700 亿日元 / 年作为财政支出的制约条
率的意图。 件，假设需要把 300 万吨剩余大米作为饲料处理。
正如以农民和农民组织为主体的限产政策屡 按照这一设想，财政支出越困难，需要处理的剩
屡被摆上台面一样，大米饲料化政策也是长期困 余大米数量也就越多，大米价格下降幅度也越大。
扰日本农业的一个问题。《80 年代农政基本方向》 作者指出饲料大米政策优势在于处于同等财政负
一书中专门设置了“农业生产的发展方向”一章， 担之下，可以提升水稻种植生产力水平和谷物自
阐述种植饲料大米的利弊。概括来讲，主粮大米 给率，对保障粮食安全做出贡献。这一点即便在
的饲料化在使用原有稻田栽培技术、稻田保护管 今天也能适用。但是当时仅作为一种假设，今天
理和提高粮食自给率等方面具备优势，但是，也 却变成了具有可操作性的政策选择，其最主要
存在与相关利益方冲突较大、没有较好的收益补 的原因就是主粮大米价格的大幅下跌（如图 2 所
偿政策等困难。另外，在实际操作中，饲料大米 示）。换个角度来看，日本营造实现大米饲料化政
与主粮大米难以分开收购、国民难以接受把粮食 策实施的外部经济环境用了超过半个世纪的时间。

6 日本研究·2020 年第 2 期